Долгосрочное бюджетное планирование. Долгосрочная бюджетная стратегия субъекта РФ

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса в нем все же существует ряд недостатков.

Одна из проблем заключается в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом, а не долгосрочном, планировании бюджетных расходов.

Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

В части стран долгосрочные бюджетные проектировки являются обязательной частью ежегодного бюджетного процесса, другие лишь иногда делают такие прогнозы. Большинство стран, использующих долгосрочное прогнозирование, ставят задачу интегрировать кратко-, средне- и долгосрочное бюджетное планирование. Это подразумевает, что параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, включаемые в краткосрочные бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования. В свою очередь, долгосрочные планы должны регулярно актуализироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможной переоценки списка приоритетных задач и изменений внешних условий.

Необходимость перехода к долгосрочному бюджетному планированию определяется, прежде всего, угрозой бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций (прежде всего, демографических). Старение населения в большинстве развитых стран ведет к росту социальных расходов (на пенсионное обеспечение, здравоохранение и т.д.), замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета. Результатом может стать значительный рост бюджетного дефицита и серьезное ослабление макроэкономической сбалансированности.

Действительно, за последние семь лет произошел рост расходов в социальной сфере. Увеличились расходы на образование с 3,2% ВВП в 2000 году до 4,0% ВВП в 2007 году, на здравоохранение и спорт - с 2,2% ВВП до 2,9% ВВП, на социальную политику - с 1,4% ВВП до 2,4% ВВП.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только старением населения, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Структурные сдвиги, связанные со сравнительно медленным ростом нефтегазового сектора, а также повышение реального обменного курса рубля приводят к сокращению удельного веса этого сектора в экономике. В условиях, когда налоговая нагрузка в данном секторе значительно превышает нагрузку в других секторах, указанная тенденция ведет к сокращению бюджетных доходов. К этому добавляются колебания цен на углеводороды, существенно воздействующие на поступление налогов из нефтегазового сектора.

Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.

Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов повышает обоснованность принимаемых в этой сфере решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия. Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного бюджетного планирования.

Долгосрочное планирование может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов.

Таким образом, долгосрочное бюджетное планирование способно сыграть важную роль в повышении макроэкономической сбалансированности и качества бюджетной политики в целом.

Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом.

Бюджет расширенного правительства исполнялся в последние годы с профицитом от 5 до 8 процентов ВВП. По этому показателю Россия отличается от большинства других стран. Так, в среднем по странам ОЭСР бюджет исполняется с дефицитом около 2% ВВП. Вместе с тем, в условиях быстрого роста цен на нефть многие нефтедобывающие страны имели еще большие размеры профицита. Так, в Норвегии в 2005-2007 гг. бюджет исполняется с профицитом от 15 до 18% ВВП. Нефтяные страны исполняют свои бюджеты с профицитом для того, чтобы осуществлять контроль за денежным предложением, обеспечить низкий уровень инфляции в экономике и устойчивость макроэкономики.

Как видно из таблицы 3, уровень расходов бюджетной системы снижался по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, однако в 2007 году уровень расходов практически вернулся на уровень начала двухтысячных годов в результате перечисления значительной части средств федерального бюджета в созданные институты развития. По этой причине и уровень расходов федерального бюджета был значительно выше в 2007 году по сравнению с предшествующими годами - он достиг 18,1% ВВП.

В целом уровень налоговой нагрузки в российской экономике, определяемый как отношение уплаченных налогов к ВВП, остается на уровне 35-37%. Однако необходимо отметить, что такая нагрузка сформировалась в условиях постоянно растущих цен на нефть. Если рассчитать налоговую нагрузку при неизменных ценах на нефть, то она имеет явную тенденцию к снижению. К аналогичному выводу приводит анализ динамики налоговой нагрузки на не-нефтегазовый сектор. Она снизилась с 32-33% добавленной стоимости в начале налоговой реформы до 28-29% в последние годы.

Продолжая тему снижения уровня расходов бюджетной системы по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, нужно отметить, что была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме.

Если в 2000 году его величина была близка к 100% ВВП, то к концу 2007 года размеры государственного долга упали до 7,3% ВВП, в т.ч. внешний долг - до 3,3% ВВП. По данному показателю наша страна имеет один из лучших показателей среди всех стран. Низкая величина государственного долга позволила значительно снизить процентные расходы: они сократились с 3,9% ВВП в 2000 г. до 0,5% ВВП в 2007 году. Это позволило направить сэкономленные ресурсы на развитие экономики, решение социальных задач, реализацию национальных проектов. Так, средства, освободившиеся благодаря досрочному погашению внешнего долга перед Парижским клубом официальных кредиторов, были направлены в Инвестиционный фонд для финансирования приоритетных проектов по развитию общественной инфраструктуры.

Снижение государственного долга снизило макроэкономические риски и, таким образом, стало важным фактором повышения инвестиционной привлекательности российской экономики. Оно привело также к повышению странового предела кредитных рейтингов, что обеспечило низкие ставки по внешним заимствованиям банков и небанковских учреждений. В целом проводимая в последние годы макроэкономическая и бюджетная политика внесла существенный вклад в динамичный рост российской экономики. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2000-2007гг. составили 7%.

В 2008 г. начала действовать новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой одним из основных направлений бюджетной стратегии является составление и утверждение федерального бюджета сроком на три года, что способствует повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, позволяет заключать государственные контракты на три года. Кроме того, учитывая, что формирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период является основой для перехода к долгосрочному финансовому планированию, госконтракты возможно будет заключать на весь срок реализации долгосрочных программ.

В связи с принятием трехлетнего бюджета изменяются процессы регистрации и доведения бюджетных данных до участников бюджетного процесса. Кроме того, теперь детализация бюджетных данных по статьям и подстатьям классификации операций может быть делегирована Министерством финансов Российской Федерации главному распорядителю, от него - распорядителю, далее в соответствии с соподчиненностью, заканчивая получателем бюджетных средств. Эти изменения нашли отражение в ряде нормативных правовых актов, которые начнут действовать с 2009 года.

Таким образом, главному распорядителю бюджетных средств предоставляется возможность распределять лимиты бюджетных обязательств одному своему подведомственному получателю более подробно, другому - менее. Такой гибкий подход позволит главному распорядителю создать эффективные системы управления финансами в своей сфере для достижения поставленных целей с делегированием отдельных полномочий и ответственности на уровень получателей бюджетных средств.

Долгосрочное бюджетное планирование осуществляться путем формирования бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период, бюджетного прогноза субъекта РФ на долгосрочный период а так-же бюджетного прогноза муниципального образования в долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования, принял решение о его формировании в соответствий с требованиями бюджетного кодекса. Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы РФ, показатели финансового обеспечения государственных и муниципальных программ на период их действия, иные показатели характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты бюджетной системы), а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Бюджетный прогноз РФ, субъекта РФ на долгосрочный период, разрабатывается каждые 6 лет на 12 лет и более на основе прогноза социально-экономического развития.

Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период, разрабатывается каждые 3 года на 6 лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

Бюджетный прогноз может быть изменен с учетом, изменения прогноза соцаиалньно-экономического развития. Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию, устанавливаются правительством РФ на федеральном уровне, высшим исполнительным органом гос. власт субъект РФ, местной администрации на местном уровне.

Государственные и муниципальные программы, также являются планами, гос. муниципальные программы, утверждаются правительством РФ, высшим исполнительным органом гос. власти, субъекта РФ, местной администраций муниципального образования.

Сроки реализации этих программ определятся ими же. Порядок принятия решений о разработке гос. и муниципальных программ, формирования и реализации указанных программ, устанавливаются в соответствий с нормативными правовыми актами, правительство РФ, высшим исполнительным органом гос. власти, субъекта РФ и местной администрацией муниципального образования.

Гос. муниципальные программы подлежат приведению в соответствий с законом (решением) о бюджете не позднее 3х месяцев со дня вступления его в силу. По каждой гос. муниципальной программе, ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. По результатам оценки, может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении, начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной гос. муниципальной программой, в том числе в необходимости изменения объема бюджетных ассигновании на финансовое обеспечение реализации гос. муниципальной программы.

Финансовые ресурсы корпорации: Собственные и привлеченные.

Собственные средства - Амортизация, собственные средства, прибыль.

Привлеченные финансовые ресурсы - кредиты, субсидий. займы.

Финансовые инструменты организации делятся на 3 группы:

1. Инструменты финансирования - откуда взять деньги

2. Инструменты инвестирования - куда вложить временно свободные деньги (акции, облигации, драг мет, депозиты и т.д.)

3. и прочие. - страхование и лизинг.

Корпорации могут вступать в финансовые взаимоотношения с:

1. Государством (налоги, субсидий)

2. Другими корпорациями, организациями

3. С физ. лицами (например выплата дивидендов)

Рассмотрим особенности и целесообразность долгосрочного бюджетного планирования .

Необходимость долгосрочного бюджетного планирования активно обсуждается в России в течение последних нескольких лет.

Первые шаги в этом направлении были сделаны в 2008 году, когда был разработан Проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. , а также приняты методические указания по долгосрочному планированию расходов бюджета , которые определяли общий подход к составлению долгосрочных прогнозов бюджетных расходов .

Основные характеристики бюджетной стратегии были сформулированы еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.»: «... Бюджетная стратегия должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов». Бюджетное послание определило задачи, на которых следует сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии.

В 2008 г. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р была утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года . Однако в данном документе отсутствовал раздел, посвященный вопросам финансового обеспечения достижения намеченных стратегических целей и решения поставленных задач.

Аналогичная ситуация сложилась и с утвержденными Правительством РФ Стратегиями социально-экономического развития федеральных округов до 2020 г.

Мировой финансовый кризис 2009-2010 гг. отодвинул решение вопроса формирования долгосрочной бюджетной стратегии . При этом, задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию не потеряла своей актуальности. Об это свидетельствует Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике на период 2013-2015 гг. ».

В этом послании было отмечено, что, наряду с внедрением программного бюджета , необходимо уделить внимание обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ , их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства .

Инструментом такой корреляции должна являться Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. , определяющая основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики.

Кроме того, согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 гг. , к основным целям бюджетной политики на 2013 г. относилась также разработка долгосрочной Бюджетной стратегии на период до 2030 г.

В конце 2013 г. Министерством финансов РФ был разработан Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г.

В числе ключевых изменений, предусмотренных документом, – введение в России долгосрочного бюджетного планирования. Такое планирование предполагается осуществлять путем формирования бюджетного прогноза РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на долгосрочный период. Так, бюджетный прогноз РФ и регионов будет разрабатываться каждые шесть лет на 12 и более лет. В свою очередь, муниципальные власти будут формировать бюджетный прогноз каждые три года на шесть и более лет. При этом бюджетные прогнозы должны быть утверждены уполномоченными органами власти в течение двух месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о соответствующем бюджете.

Бюджетный прогноз на долгосрочный период будет включать прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов), показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, иные показатели, характеризующие бюджеты, а также основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Помимо этого, в целях активизации дорожного строительства в 2015 и 2016 годах увеличен базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда. Так, в 2015 году он составит 546,2 млрд руб., в 2016 году – 561,7 млрд руб. Из них бюджетам регионов будет предоставлено 91,2 и 69,3 млрд руб. соответственно. В последующем базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда будет определяться в сумме 345 млрд руб., ежегодно индексируемой на уровень инфляции, и бюджетных ассигнований, равных прогнозируемому объему доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо и моторные масла, поступающих в бюджеты регионов, увеличенному в 1,1 раза.

В свою очередь, акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории России, исключены из налоговых доходов федерального бюджета и включены в полном объеме (100%) в перечень источников налоговых доходов бюджетов субъектов РФ. Ранее они распределялись между федеральным и региональными бюджетами в размере 28% и 72% соответственно.

Кроме того, закон предусматривает:

• совершенствование норм, касающихся использования средств Резервного фонда. Так, при расчете дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета допускается использовать данные по нефтегазовым доходам, не только исходя из прогнозируемой цены на нефть, но и данные по нефтегазовым доходам, фактически поступившим в федеральный бюджет за отчетный финансовый год;
• возможность использования дополнительных нефтегазовых доходов, а в случае их недостатка - и средств Резервного фонда, на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета и замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• возможность осуществления межбюджетных трансфертов из бюджетов государственных внебюджетных фондов бюджету бюджетной системы РФ, в частности, межбюджетных трансфертов из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования федеральному бюджету в виде дотаций;
• установление механизма бесспорного взыскания сумм налогов с налогоплательщиков (налоговых агентов) – организаций, которым открыты лицевые счета в соответствии с бюджетным законодательством РФ;
• исключение из норм, устанавливающих порядок направления Президентом РФ ежегодного бюджетного послания Федеральному Собранию. Однако предусмотрено, что составление проектов бюджетов основывается, в том числе, на положениях послания Президента РФ Федеральному Собранию, определяющих бюджетную политику (требования к ней) в России;
• отмену положений о сводном финансовом балансе РФ (документе, характеризующем объем и использование финансовых ресурсов России и секторов экономики).

Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 283-ФЗ " " вступил в силу со дня его официального опубликования – 6 октября 2014 года, за исключением отдельных норм, для которых установлен иной срок вступления в силу.

1. Долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, а также бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

2. Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

3. Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет на основе прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий период.

Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период может быть изменен с учетом изменения прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на соответствующий период и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода его действия.

4. Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с соблюдением требований настоящего Кодекса.

5. Проект бюджетного прогноза (проект изменений бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период (за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ) представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о соответствующем бюджете.

6. Бюджетный прогноз (изменения бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период утверждается (утверждаются) соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о соответствующем бюджете.